2002. Ponencia para la X Jornada Nacional de Derecho de Seguros, III Jornada Latinoamericana de Derecho de Seguros y VIII Conferencia Internacional. Comisión N° 4 – Seguro de riesgos del trabajo -. La Plata, 12, 13 y 14 de Septiembre. 00
I.- La ART como aseguradora de “Riesgos del Trabajo” y como “Entidad colaboradora del sistema” en materia de prevención.
1.- La Ley de “Riesgos del Trabajo Número 24.557” establece como uno de sus objetivos esenciales el de la prevención de los riesgos del trabajo a fin de reducir la siniestralidad laboral, declaración ésta de política legislativa expresada en el Artículo 1 apartado 1 de dicha normativa.-
Tal objetivo – el de la prevención- se ve confirmado, a través de otras disposiciónes de dicha ley, como el Art.4 apartado 1 ;Art. 31,;Art. 35 y. 36 (especialmente apartado 1 inc. a) y g);como el Art. 1º del Decreto 1278/2000,; los demás decretos reglamentarios de dicho cuerpo legal y resoluciones dictadas por el organismo de contralor, la Superintendencia de Riesgos del Trabajo (S.R.T.) lo que constituye todo un plexo normativo encaminado a lograr concretar aquélla pólitica en materia de prevención, fijada como objetivo en .-lo concerniente a siniestros laborales.-
2.- La Superintendencia de Riesgos del Trabajo (S.R.T.), en su carácter de ente de contralor del sistema, implantado a través de la ley 24.557 ( Arts. 35 a 38), y en ejercicio de las funciones de policía que le compete,en lo que respecta a la pólitica de prevención, dicta normas , relativo a la supervisión, fiscalización, información, y promoción de planes en materia de seguridad e higiene en el trabajo.-
Esta actuación de policía en materia de “Riesgos del Trabajo”, por parte de la S.R.T., implica en lo concerniente a prevención, la imposición de distintas obligaciones, a cargo de los protagonistas del sistema, esto es, los empleadores, trabajadores y las “Aseguradoras de Riesgos del Trabajo (A.R.T.) , obligaciones aquéllas que ,sin embargo,son de diversa y heterógenea naturaleza, por lo que su análisis resulta de interés, ya que su incumplimiento genera efectos jurídicos distintos, problemática ésta que se vió reflejada en la Jurisprudencia, a través de enfoques y resultados disímiles.-
3.- El sistema de la ley 24.557 de Riesgos del Trabajo, establece que la gestión de las prestaciones que prevé la ley a favor de los trabajadores siniestrados o sus derechohabientes (ya sean dinerarias Art. 11 y sgtes; como en especie Art. 20), estarán a cargo de las A.R.T. (cuyos recaudos y requisitos de creación y funcionamiento están previstos por la misma normativa (Art.26 y demás normas concordantes).- Resulta esencial señalar que las ART, tienen como único objeto el otorgamiento de dichas prestaciones (Art. 26 apartado 3 Ley 24.557),para ello fueron creadas, esa es la razón específica de su existencia, constituyendo dichas prestaciones el riesgo cubierto emergente de la relación asegurativa conformada con los empleadores a través del acto de afiliación (Art. 27).-
En consecuencia, las obligaciones que derivan del otorgamiento de dichas prestaciones, emergentes de la mencionada vinculación de seguro, son las específicas y propias, de las ART dado la exclusividad de su objeto.
4.- La SRT en ejercicio de sus funciones de policía del “Sistema de Riesgos del trabajo”,que le son inherentes , propios e indelegables y en su carácter de ente generador de la pólitica de prevención que se fijó dicho sistema, asignó a las ART , -independientemente de su función específica asegurativa- y como entidad colaboradora del sistema, tareas de control, información, capacitación,asesoramiento y de diagramación operativa en materia de seguridad, respecto de sus empresas aseguradas, con obligación de informar y denunciar incumplimientos ante la SRT , relativo a la mencionada materia.-
Las obligaciones de las ART (en su carácter de entidad colaboradora del sistema)que genera tal “asignación de tareas” por parte de la SRT, en materia de prevención, no participan de la misma naturaleza jurídica, que las obligaciones emergentes de su actividad aseguradora, que le son propias, específicas y exclusivas, y que derivan del aseguramiento establecido y regulado por la ley 24.557.-
Asimismo, los deberes de las ART, en materia de prevención (que le son asignadas como “colaboradoras del sistema”, por la misma ley), tampoco responden a la misma naturaleza jurídica que las obligaciones del empleador emergentes del “deber de previsión”, que reconoce como causa-fuente el contrato de trabajo, a pesar de que todas ellas responden a una misma finalidad, tutelar la salud y seguridad de los trabajadores.-
II.- La actividad de policía de la SRT ; las funciones asignadas a las ART en materia de prevención.- Sanciones por su incumplimiento.-
1.- Ante todo, a los efectos de una debida conceptualización jurídica, debe diferenciarse el concepto de “Policía” del de “Poder de policía”.
Conforme generalizada Doctrina, “Policía”, es la función o actividad “administrativa”, que tiene por objeto la protección de la seguridad, moralidad o salubridad públicas, y de la economía pública, en cuanto afecte directamente a la primera; mientras que “poder de policía”, es una potestad atribuída por la Constitución al “poder legislativo”, a fin de que éste reglamente el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes constitucionales de los habitantes, limitándolos , dado el carácter relativo de las prerrogativas del individuo, conforme el Art. 14 de la Constitución Nacional, en cuanto dispone que los los habitantes gozarán de sus derechos, conforme a las leyes que”reglamenten” su ejercicio ..
2.- “Policía”,en cambio, es parte de la función administrativa que tiene por objeto la ejecución de las leyes de policía dictadas por el Poder Legislativo, en función del “Poder de Policía”, antes aludido.
La “Policía” se expresa a través del dictado de normas particulares (actos administrativos) a fin de concretar la norma general abstracta,, traducidos a veces en fomento, asistencia, en tutela de bienes que merecen protección jurídica pública (por ej.salud, política de prevención en materia de riesgos del trabajo, etc) y otras veces se expresa, a través de restricciones, limitaciones, prohibiciones, utilizando la técnica de control y fiscalización (por ej. la policía que ejerce la SRT en materia de prevención), utilizando la “coacción”,mediante penas,como la multa,por violación al desobedecer deberes públicos, impuestos por la administración pública
3.- El “poder de policía”, no puede ser “transferido”, por vía de “enajenación” – por ser un atributo de la soberanía – resulta inalienable; (la facultad de “legislar” no puede ser transferido,a personas individuales o jurídicas);como tampoco por vía de “delegación”, pero puede ser objeto de una asignación de funciones ( por ej. en el Poder Ejecutivo Nacional,o en Municipalidades).
4.- Consideramos que el ejercicio de la función de policía también resulta intransferible, pero puede haber una asignación de específicas funciones(que no incluya el poder coercitivo), como sucede en materia de Riesgos del Trabajo al asignarle dicho sistema a las ART, -independientemente de su función específica asegurativa- y como entidad colaboradora de aquél, tareas de control, información, capacitación,asesoramiento y de diagramación operativa en materia de prevención y seguridad, respecto de sus empresas aseguradas, con obligación de informar y denunciar incumplimientos ante la SRT , relativo a la mencionada materia (conforme ,entre otras normas, Art. 31 ap.1 de la ley 24.557, Decreto 1278/2000 Art. 1.-.,etc–
5.- La Administración pública, para el perfecto ejercicio de sus poderes y sus funciones en defensa de los bienes comunes que es su obligación tutelar, debe realizar una actividad represiva y sancionadora (que , , no puede ser delegada), y por ende es privativa de ella misma, y que resulta necesaria ante el incumplimiento de una norma de derecho público , que responde al principio de la irrenunciabilidad, ya que la potestad sancionadora se presenta como integrante del orden público.-
6.- Desde una perspectiva histórica, podemos señalar que el Derecho del Trabajo, se fue rápidamente independizando de sus raíces civilistas, generándose en su normativa el fenómeno moderno de la publicización, custodiado por el poder administrador .Es así que la Administración Pública comenzó a intervenir, en la acción individual y colectiva de los sujetos actuantes en la relación laboral,obreros, empleadores, sindicatos, cámara de empresarios, imponiendo normas de regulación y contralor, ya sea en lo que respecta a condiciones específicas contractuales de trabajo, como relativa a la salud y seguridad de los trabajadores, cuyo incumplimiento trajo aparejado la actividad represiva o sancionadora, a través dede la policía administrativa del trabajo o policía laboral
7.- Resulta de la esencia de la policía del trabajo tener la potestad sancionadora que resulta es indelegable, sin tener que recurrir al procedimiento instructorio judicial.-
Y tal potestad sancionadora la tiene y retiene, la Superintendencia de Riesgos del Trabajo, a pesar de haberle asignado la ley 24.557 a las ART distintas funciones, de control, información, y elaboración de planes en materia de seguridad, etc, respecto de sus empresas aseguradas, funciones o gestiones que le fueron asignadas a dichas aseguradoras, como colaboradoras de la administración pública de policía, en materia de Riesgos del Trabajo, utilizando una expresión de Fiorini
En suma, las ART no ejercen la policía del trabajo, pues carecen de la potestad sancionadora, lo que implica que los empleadores no pueden ser compelidos por aquéllas a adoptar las medidas que se le indiquen, ni impedidos de ejecutar los trabajos propios de sus emprendimientos, ,a pesar de que dichos trabajos contraríen las normas de seguridad.
8.- En caso de incumplimiento de las medidas de seguridad impartidas, por parte de los empleadores, las ART , están obligadas a informar y denunciar incumplimientos de sus empresas afiliadas, en materia de higiene y seguridad en el trabajo (conforme Art. 31 y concordantes de la ley 24.557).-,ante la Superintendencia de Riesgos del Trabajo., quien , reitero tiene el poder sancionador, en su carácter de organismo de policía en materia de siniestros laborales.-
Esta relación obligatoria (cuya causa fuente son normas de derecho público de policía ), está conformada por:
a) El Estado (SRT-organismo de policía), en su carácter de
acreedor de exigir frente a la ART el cumplimiento de las obligaciones a su cargo,en su carácter de “colaboradora del sistema”,de la LRT en materia de prevención.-
b) La ART, ,en su carácter de deudora del cumplimiento de las
obligaciones a su cargo,en su carácter de “colaboradora del sistema”,de la LRT en materia de prevención (conforme Art. 4 ap. 1,Art. 31 y demás normas concordantes de la ley 24.557; Art. 1º del Decreto 1278/2000,;Resolución SRT Nº 700 del 28-12-2000;y demás decretos reglamentarios de dicha normativa y demás resoluciones dictadas por la S.R.T.)
9.- El incumplimiento de las ART,, a sus obligaciones como “entidades colaboradoras delsistema de LRT,, trae aparejado la imposición de las sanciones previstas por la LRT (Art. 32 ap. 1) ý conforme los términos del Art. 17 de la Resolución SRT Nº700 del 28-12-2000, y demás normas concordantes.-
III.- El deber de prevision del empleador.
1.- El deber de previsión, siguiendo a Krotoschin es la obligación del empleador de tomar las medidas adecuadas, conforme a las condiciones especiales del trabajo, para evitar que el trabajador sufra daños en su persona o en sus bienes.
El deber de previsión en cuanto ésta tiene por finalidad evitar que el trabajador sufra daños en su persona (tutela psicofísica), configura el deber de seguridad personal . Consideramos que, aunque la LRT, (en su Art. 49 Disposición adicional primera)reformó el Art. 75 LCT (referido al deber de seguridad), eliminando la mención de la obligación de tutelar la integridad psicofísica de los trabajadores, al hacer remisión a la obligación de respetar las normas sobre higiene y seguridad en el trabajo, está reconociendo el deber de seguridad en cabeza del empleador, que, además emerge de la misma relación contractual del trabajo ,siendo aquél, producto de una larga elaboración doctrinaria y jurisprudencial, nacional y en el derecho comparado .-.
2.- El fundamento del deber de previsión, es el carácter protectorio del trabajador, a través del contrato de trabajo y del derecho del trabajo en general
3.- En cuanto a la naturaleza jurídica y contenido del deber de previsión, si bien emerge del contrato de trabajo ,debe señalarse que tal deber reconoce dos fuentes obligacionales:
A) De derecho público, en ejercicio de la policía del trabajo,y que
en el sistema de la Ley 24.557 está ejercido por la SRT, y que asigna funciones en materia de prevención a las ART, en su carácter de colaboradoras del sistema de Riesgos del trabajo.-
La relaciónl obligacional está conformada por::
a) El Estado ,en su carácter de acreedor del deber previsión (que
incluye el de seguridad)frente al empleador(quien ejerce la policía del trabajo, en materia de seguridad e higiene en el trabajo, a través de la SRT (quien absorbió las funciones y atribuciones de la Dirección Nacional de Salud y Seguridad en el Trabajo- Art.35 LRT);
b)El empleador, en su carácter de deudor de tal deber de previsión frente al Estado (SRT), quien ,como vimos ejerce la policía en esta materia.-
c)Si bien el deber de previsión surge a raíz del contrato de
trabajo la causa-fuente de tal relación obligacional es la normativa de policía del trabajo, Ley 24.557, sus decretos reglamentarios y resoluciones de la SRT; Ley l9587 y sus decretos reglamentarios, Resoluciones, etc).siendo que los derechos que contiene la normativa en la materia que nos ocupa, encuentra sustento en la tutela constitucional (Art. 14 (bis) de la Constitución Argentina, y los tratados internacionales correspondientes con jerarquía constitucional.-).-
d) En caso de que el empleador incumpliera con la normativa en materia de higiene y seguridad en el trabajo, y como consecuencia de tal incumplimiento ocurriera un siniestro laboral, aquél deberá pagar a título de sanción al Fondo de Garantía la multa prevista , en los términos del Art. 5º Ap.1 de la LRT, sin pèrjuicio de deberá afrontar el pago de las prestaciones previstas en dicha normativa (conforme Art. 49- Disposición adicional Primera ap. 2, que reformó el Art. 75 de la LCT.-
B) De Derecho privado
La relación obligacional está conformada por:
a) El trabajador o sus derechohabientes:en su carácter de
acreedores del deber de previsión (que incluye el de seguridad), frente al empleador)
b) El empleador, como deudor del deber de previsión.
c) -La causa fuente de tal obligación es el contrato de trabajo.- ,por lo que su incumplimiento genera una responsabilidad contractual, en cabeza del empleador.-
d) Conforme lo antes expuesto, el empleador deberá afrontar el pago de las prestaciones previstas en dicha normativa (conforme Art. 49- Disposición adicional Primera ap. 2, que reformó el Art. 75 de la LCT.-
4.- En cuanto a la naturaleza jurídica del deber de previsión, digamos, que es una “obligación de medios” ;ya que si el empleador (deudor de tal obligación), acreditare que ha adoptado las medidas idóneas, adecuadas y necesarias para preservar y proteger la seguridad y salud del trabajador, de acuerdo con las circunstancias de lugar, tiempo y de la persona (Art. 512 del Código Civil), aquél no será responsable (interpretación “a contrario sensu” del Art. 75 LCT (reformado por el Art. 49 disposición adicional Primera de la ley 24.557.-
IV.- El reclamo de la víctima de un siniestro laboral por incumplimiento a los deberes de previsión y seguridad y la actuación de la ART.
1.- Sin entrar en la temática relativa a la constitucionalidad del Art. 39 de la LRT (que no es motivo de esta ponencia) promovida una acción en base al derecho común ,planteado el caso de ocurrencia de un infortunio laboral acaecido con motivo del incumplimiento del deber de previsión y de seguridad por parte del empleador (deudor de tal obligación), se demandó también a la ART, por haber incumplido con sus obligaciones en materia de prevención, puestas a su cargo por la la ley 24.557.-
2.- Cierta Jurisprudencia al resolver casos de tales características, condena en forma conjunta y solidariamente al empleador y a la ART a la que estaba afiliado aquél, con sustento legal en lo dispuesto por el Art. 1074 del Código Civil.,y sosteniendo que las obligaciones incumplidas,a cargo de cada una de dichas partes son concurrentes.-
3.- Ante todo cabe aclarar, que la ART no cubre asegurativamente el deber de previsión y de seguridad, del empleador.,ya que como lo sostuvimos en una ponencia anterior mencionada en la nota (2) la LRT, no tiene por objeto normar respecto de la responsabilidad del empleador, con motivo de un siniestro laboral.En dicho cuerpo legal se encuentra ausente toda idea jurídica de reproche del ordenamiento jurídico, respecto de conducta alguna del dador de trabajo, ni en en base a un factor de atribución subjetivo ,ni objetivo
La ley 24557, tan sólo describe, lo que denomina contingencias y situaciones cubiertas (Art. 6) (definiendo, el concepto de “Accidente de trabajo y de “Enfermedades profesionales”), y si el infortunio laboral se encuadra dentro del marco de dichas contingencias, la ART, otorgará las prestaciones dinerarias y /o en especie, establecidas en la ley; dichas prestaciones constituyen el riesgo cubierto del seguro que instituye dicha normativa -.-
4.– Como dijimos, La SRT en ejercicio de sus funciones de policía del “Sistema de Riesgos del trabajo”,que le son inherentes , propios e indelegables y en su carácter de ente generador de la pólitica de prevención que se fijó dicho sistema, asignó a las ART , -independientemente de su función específica asegurativa- y como entidad colaboradora del sistema, tareas de control, información, capacitación,asesoramiento y de diagramación operativa en materia de seguridad, respecto de sus empresas aseguradas, sin poder sancionatorio (que lo retiene la SRT) y con obligación de informar y denunciar incumplimientos ante la SRT , relativo a la mencionada materia.-y cuyo incumplimiento trae aparejado las sanciones previstas en el Art. 32 ap.1 de la LRT.- Esta relación entre la SRT y la ART (como colaboradora del sistema en materia de prevención,) es regida por normas de derecho público, ya que dicha relación se desenvuelve en el marco del ejercicio de policía, a cargo de la autoridad de control.
Ser colaboradora de la autoridad de policía,, como lo es la ART, para cumplimentar medidas en materia de prevención impartidas por el ente administrativo, no implica garantizar las consecuencias dañosas,derivadas del incumplimiento de los deberes de previsión y seguridad, cuyo único y exclusivo obligado y deudor es el empleador ,
5.- Si bien la acción de responsabilidad derivada de hechos o actos omisivos (sobre los que norma el Art. 1074 del Código Civil) puede proceder contra cualquier ente público estatal ,y contra cualquier entidad que ,aunque de derecho privado ,como lo es la ART (Art.26 de la LRT), ejerce funciones de Derecho Público (cuando la ART actúa como colaboradora del sistema, en materia de prevención), le son aplicables todos los principios y normas del derecho privado
6.- En primer lugar debe observarse y ello es esencial,que en los casos que contempla el Art. 1074 del Código Civil (casos de pura “omisión”), el omitente (ART) de ninguna manera es autor del infortunio , el incumplidor del deber de previsión y de seguridad es el empleador, y es por dicho incumplimiento que acaeció el siniestro.
7.- Conforme lo expuesto, para imputar responsabilidad a la ART, por una conducta omisiva (Art. 1074 del Código Civil)debe necesariamente
reunirse los siguientes requisitos:
a)Que a la ART se le pueda imputar culpa o negligencia.-
b)Que exista un daño a un tercero.
c) Que exista relación de causalidad adecuada entre la conducta omisiva con el daño,a punto tal, que dicho obrar omisivo, haya sido por sí mismo capaz de ocasionar ese daño.- Lo que equivale decir que de haberse cumplimentado el acto omitido, se hubiera interrumpido el proceso causal evitándose así el siniestro
8.- El Tribunal de Córdoba mencionado en la nota (18) (voto del Dr. Costamagna) condena al empleador y a la ART en forma conjunta, pues dice el Magistrado que “estamos frente a obligaciones concurrentes,
Llambías , denomina “obligaciones concurrentes , a aquéllas que tienen, un mismo acreedor e identidad de objeto, aunque diversidad de causa y de deudor.
En el caso que nos ocupa, no hay”obligaciones concurrentes,pues la prestación del empleador (incumplidor de una norma de seguridad), no es debida por la ART, pues, como hemos visto ni la ART ha incumplido con norma de seguridad, ,por ende el damnificado no es “acreedor” de la ART por tal concepto; ni fue autor del siniestro (en el caso del ejemplo la”Aseguradora de Riesgos del Trabajo” habría incumplido con una tarea de control, a su cargo, en su carácter “colaboradora de la autoridad de policía, en ejercicio de funciones propias de Policía del Trabajo.
V.- A modo de conclusión:
1.- La SRT en ejercicio de sus funciones de policía del “Sistema de Riesgos del trabajo”,que le son inherentes , propios e indelegables y en su carácter de ente generador de la pólitica de prevención que se fijó dicho sistema, asignó a las ART , -independientemente de su función específica asegurativa- y como entidad colaboradora del sistema, tareas de control, información, capacitación,asesoramiento y de diagramación operativa en materia de seguridad, respecto de sus empresas aseguradas, con obligación de informar y denunciar incumplimientos ante la SRT , relativo a la mencionada materia.-
2.- Las obligaciones de las ART (en su carácter de entidad colaboradora del sistema)que genera tal “asignación de tareas” por parte de la SRT, en materia de prevención, no participan de la misma naturaleza jurídica, que las obligaciones emergentes de su actividad aseguradora, que le son propias, específicas y exclusivas, y que derivan del aseguramiento establecido y regulado por la ley 24.557.-
3.- Los deberes de las ART, en materia de prevención (que le son asignadas como “colaboradoras del sistema”, por la misma ley, que se rigen por normas de Derecho Público de policía), tampoco responden de la misma naturaleza jurídica que las obligaciones del empleador emergentes del “deber de previsión”, que reconoce como causa-fuente el contrato de trabajo, a pesar de que todas ellas van en dirección a una misma finalidad, tutelar la salud y seguridad de los trabajadores.-
4.- Las ART, carecen de potestad sancionatoria y represiva para imponer el cumplimiento de las medidas de seguridad.-
5.- El único deudor del deber de previsión y seguridad en el trabajo es el empleador.-
6.- La ART no cubre asegurativamente el deber de previsión y de seguridad,, ni ampara ni garantiza, las consecuencias dañosas del incumplimiento de los deberes de previsión y seguridad, cuyo único deudor es el empleador.-
7.– La LRT, no tiene por objeto normar respecto de la responsabilidad del empleador, con motivo de un siniestro laboral.En dicho cuerpo legal se encuentra ausente toda idea jurídica de reproche del ordenamiento jurídico, respecto de conducta alguna del dador de trabajo, ni en en base a un factor de atribución subjetivo ,ni objetivo
8.- Las prestaciones dinerarias y /o en especie, establecidas en la LRT; constituyen el riesgo cubierto del seguro que instituye dicha normativa -.-
9.- En los casos que contempla el Art. 1074 del Código Civil (casos de pura “omisión”), el omitente de ninguna manera es autor del infortunio.
10.- Para imputar responsabilidad ,por una conducta omisiva (Art. 1074 del Código Civil)deben necesariamente reunirse los siguientes requisitos:
a)Que a la ART se le pueda imputar culpa o negligencia.-
b)Que exista un daño a un tercero.
c) Que exista relación de causalidad adecuada entre la conducta omisiva con el daño,a punto tal, que dicho obrar omisivo, haya sido por sí mismo capaz de ocasionarlo;esto es que, de haberse cumplimentado el acto omitido, se hubiera interrumpido el proceso causal, evitándose así el siniestro
11.- En el caso que nos ocupa, no hay “obligaciones concurrentes”,pues la prestación del empleador (incumplidor de una norma de seguridad), no es debida por la ART, ya que ni la ART ha incum`plido con norma de seguridad, ni fue autora de siniestro.,por ende, la víctima no es “acreedora” de aquélla.
