Ley 24.557 – Mensaje

Mensaje de elevación del Poder Ejecutivo del proyecto de ley sobre riesgos del trabajo.

Buenos Aires,

AL HONORABLE CONGRESO DE LA NACIÓN:

Tengo el agrado de dirigirme a vuestra honorabilidad con el objeto de someter a su consideración un proyecto de ley para la regulación de la prevención de los riesgos y la reparación de los daños derivados del trabajo (LRT).

 

I

 

En la convicción de que la normativa actualmente en vigencia, y cuya estructura básica se apoya en la Ley 24.028, resulta insatisfactoria tanto para los trabajadores como para los empleadores, los actores sociales, junto con el Gobierno, a través del punto 9 del Acuerdo Marco para el Empleo, la Productividad y la Equidad Social, suscripto el 25 de julio de 1994 -coincidieron en la necesidad de reforma del sistema.

En apretada síntesis, ya que son numerosas y variadas las criticas que pueden hacerse al sistema actual, es posible afirmar que, por una verdadera concurrencia de causas, el fin protectorio que originó y dio justificación a su creación ha quedado desvirtuado, al extremo de que actualmente en él operan negativamente tres aspectos centrales:

– su incapacidad para ofrecer incentivos a favor del mejoramiento de las condiciones y el medio ambiente de trabajo y, consecuentemente, reducir la frecuencia y gravedad de los siniestros;

– su fracaso para proveer una reparación integral y oportuna a quien sufre las consecuencias del siniestro; y

– su negativo impacto sobre el funcionamiento del mercado de trabajo y, específicamente, en la capacidad de la estructura productiva para generar nuevos empleos.

El proyecto que se somete a esta consideración, así, cual verdadero producto de una negociación tripartita, con las obvias concesiones recíprocas que ella implica, es una síntesis equilibrada de las necesidades y posibilidades de todos los sectores involucrados a partir de una coincidencia plena en cuatro objetivos generales:

a) reducir la siniestralidad laboral a través de la prevención de los riesgos derivados del trabajo;

b) reparar los daños derivados de accidentes de trabajo y de enfermedades    laborales, incluyendo la rehabilitación del trabajador damnificado;

c) incentivar la recalificación y la recolocación de los trabajadores damnificados; y

d) promover la negociación colectiva para la mejora de las medidas de prevención y de las prestaciones reparadoras.

La satisfacción de estos objetivos y la puesta en práctica de la totalidad de los instrumentos para alcanzarlos, sin embargo, no se plantea como una meta inmediata sino, por el contrario, el proyecto contempla mecanismos de aplicación gradual y progresiva, para evitar su desnaturalización y el impacto negativo sobre el mercado de trabajo.

La LRT propone, así, una respuesta integral y viable frente a los elevados niveles de descomposición alcanzados por el viejo sistema.

 

II

 

Desde el punto de vista de los objetivos e instrumentos, la LRT se inserta funcionalmente en el proceso de modernización que transita el país, lo que supone recuperar y revalorizar el rol protectorio y utilizar un diseño plenamente compatible con el nuevo esquema de organización económica y social.

En ese marco aparece como objetivo primario de la LRT la prevención. Esto significa priorizar en el diseño del esquema protectorio la creación de estímulos que promuevan el mejoramiento de las condiciones y el medio ambiente de trabajo y, como consecuencia, menores niveles de siniestralidad. Fomentar inversiones y actitudes a favor de reducir la frecuencia y gravedad de los siniestros laborales constituye la alternativa más eficaz desde el punto de vista social y más eficiente desde el punto de vista económico.

En un segundo orden de prioridades se ubica el resto de los objetivos. Entre ellos se incluye mejorar en cantidad y calidad las prestaciones, promover la reinserción laboral de los trabajadores incapacitados, establecer condiciones para que el financiamiento imponga costos previsibles y razonables, evitar la segmentación del mercado de trabajo y liberar a la justicia y a los que a ella acuden, de trámites y procedimientos a los que actualmente son sometidos.

 

III

 

La LRT sostiene como criterio general la universalidad de su cobertura, aunque respetando los límites que imponen cuestiones técnicas e institucionales. La tendencia a la universalidad responde tanto a razones de equidad (evitando bolsones de desprotección) como de eficiencia (alcanzar adecuados niveles en la escala y dispersión del riesgo). Con el objetivo de facilitar la transición y el diseño de los instrumentos operativos, la extensión hacia sectores actualmente desprotegidos (autónomos, domésticos, relaciones no laborales, etc.) se delega al Poder Ejecutivo Nacional.

Siguiendo la tradicional distinción entre accidentes del trabajo y enfermedades laborales, la LRT precisa los dos conceptos. En ambos casos se aplican los criterios sugeridos por las normas internacionales y seguidos por la mayoría de los países; esto implica adoptar una definición genérica de los accidentes, y considerar a las enfermedades en un listado taxativo. En la LRT este listado es aprobado y actualizado periódicamente por el Poder Ejecutivo Nacional, previa consulta al Comité Consultivo Permanente integrado por el gobierno, empresarios y trabajadores.

Se incorpora de este modo, a los efectos reparatorios, una definición objetiva de los presupuestos de hecho. La extensión guarda coherencia con la eximición de responsabilidad civil del empleador y responde al propósito protectorio integral que sustenta el nuevo sistema. Por otra parte, la utilización de una definición precisa pretende acotar las zonas grises donde broten digresiones a través de interpretaciones subjetivas. Esto se relaciona con el objetivo de reservar el mecanismo judicial a casos excepcionales, coherente con la idea de asegurar la automaticidad de las prestaciones y reducir costos de gestión.

 

IV

 

Las contingencias reparadas son las tradicionales: incapacidad laboral (temporaria o permanente, total o parcial) y muerte; al igual que las prestaciones para atenderlas: que serán en especie y en dinero.

Para estas últimas, siguiendo la tendencia prevaleciente en el derecho comparado, y recuperando el criterio adoptado inicialmente por la ley 9688, se da preferencia a las prestaciones dinerarias otorgadas en forma de renta o pago periódico mensual. Por el contrario, las sumas globales o indemnizaciones tarifadas o a tanto alzado se reservan para los supuestos de incapacidades permanentes de menor grado. Respecto del esquema actualmente vigente, este cambio implica un movimiento importante a favor de aproximar las prestaciones a las efectivas necesidades que experimentan los damnificados.

En igual sentido opera la aplicación del criterio de la automaticidad en el acceso a las prestaciones, lo que supone un avance muy significativo respecto a la situación actual, en la que, generalmente, se impone como consecuencia del procedimiento judicial, un prolongado diferimiento.

En esta materia, por último, otra innovación muy relevante es la eliminación de la superposición de prestaciones, conforme fue también expresamente convenido en el Acuerdo Marco, que se hace evidente en el caso de las enfermedades y accidentes no laborales y, especialmente, en la relación de la LRT con el sistema previsional. La LRT asume así los costos de la reparación de los siniestros laborales, rompiendo la perversidad del esquema vigente que le impone al trabajador el financiamiento de una parte -generalmente la principal- de las prestaciones.

En cuanto a las prestaciones en especie, el objetivo es mejorar en cantidad y calidad la cobertura respecto a la situación vigente y , para ello, se agrega a las tradicionales (médico-farmacéuticas) la rehabilitación y la recalificación del damnificado.

Estas prestaciones resultan complementadas con la alternativa de reducir los costos laborales de los empleadores que contraten a trabajadores con disminuciones de capacidad. En este último caso, la merma del costo puede provenir de un menor salario (compensado con la renta que financia el sistema, de modo de no disminuir los ingresos totales que percibe el trabajador) y/o la reducción de aportes y contribuciones a la seguridad social.

 

V

 

Con relación al procedimiento para la determinación y revisión del tipo y grado de incapacidad, la experiencia argentina demuestra que se trata de un tema de vital importancia como factor determinante del funcionamiento del sistema. Por un lado, tiene influencia decisiva sobre los costos, tanto por los gastos administrativos y judiciales que demanda, como por los desbordes que pueden generar evaluaciones que se apartan de criterios técnicos. Por otro lado, el mal diseño del procedimiento afecta negativamente la equidad, ya que puede conducir a tratamientos desiguales frente a personas en idéntica situación. Por último criterios rígidos en la evaluación pueden desincentivar la inversión en rehabilitación.

La LRT regula un procedimiento novedoso que tiende a superar los problemas apuntados. Esto implica: reducir los costos administrativos a niveles razonables, disponer de dictámenes de aceptable nivel técnico elaborados en función de criterios homogéneos y flexibilizar los mecanismos con el objetivo de estimular la recuperación del trabajador. En función de estos objetivos y tomando como referencia los procedimientos previstos en el SIJP se contemplan tres instrumentos básicos: la tabla de evaluación de incapacidades, el procedimiento administrativo y la distinción de tres etapas en el proceso de incapacitación.

Para la tabla de evaluación de incapacidades, como ocurre en la mayoría de los países, se prevé la regulación de un baremo. Este tipo de instrumento persigue como objetivos apoyar los fundamentos de los dictámenes médicos y tender a la homogeneidad en la cuantificación del daño. A través de su compatibilización con el baremo previsto en la SIJP, la meta final es disponer, en el ámbito de la seguridad social, de un conjunto de normas técnicas que racionalicen la evaluación de las incapacidades.

En orden al procedimiento, la LRT impone como vía obligatoria dictámenes de carácter administrativo, a través del sistema de Comisiones Médicas previsto en el SIJP, reservando la alternativa judicial sólo para casos de excepción, Con este mecanismo se procura: reducir costos (utilizando una infraestructura ya creada para este fin específico), mejorar la calidad técnica de los dictámenes, standarizar criterios (para todo el ámbito de la seguridad social), agilizar la gestión (cuestión clave a los efectos de la automaticidad) y liberar a la justicia de una tarea burocrática que obstaculiza su función y desjerarquiza su rol.

Finalmente, y con un tratamiento análogo al del SIJP, en la incapacitación del trabajador se distinguen tres etapas: incapacidad temporaria, incapacidad permanente provisoria e incapacidad permanente definitiva. Con este esquema se introduce un período de espera antes del dictamen definitivo, lo que incentiva la inversión en rehabilitación y recalificación del trabajador, ya que permite ajustar la evaluación de la incapacidad en función de la maduración delos tratamientos que recibe el trabajador.

 

VI

 

La LRT incorporará instrumentos que garanticen la respuesta ágil frente a las necesidades de un trabajador siniestrado, sin generar a sus empleados situaciones traumáticas desde el punto de vista financiero. Por ello se contempla la posibilidad de autoseguro en el ámbito del Estado y de los empleadores privados que acrediten solvencia económico-financiera para afrontar las prestaciones de la Ley y la previa contratación de los servicios que garanticen las prestaciones por asistencia médica. Para aquellos empleadores que no están en condiciones de administrar sus riesgos se prevé considerar conveniente o no un esquema de seguro obligatorio.

Fuera de estos supuestos, la omisión de afiliación, además de ser sancionada, genera responsabilidad directa del empleador frente al trabajador o sus derechohabientes.

Respetando también lo pactado en el Acuerdo Marco la LRT se organiza en función de una gestión descentralizada. Para ello se regula la creación de las Aseguradoras de Riesgos del Trabajo (ART), que son entidades de derecho privado-con o sin fines de lucro-, cuya finalidad exclusiva es proveer las prestaciones previstas en la LRT  a cambio de percibir de sus afiliados una cuota. Las ART operan bajo los estímulos y las limitaciones que imponen la competencia y las normas que regulan el sistema.

Para aumentar la eficacia de los mecanismos regulatorios, se constituye la Superintendencia de Riesgos del Trabajo (SRT) que, con la colaboración de la Superintendencia de Seguros de la Nación en el control de los aspectos de solvencia financiera, fiscaliza el funcionamiento general del sistema. Las funciones de la SRT son muy amplias y coherentes con el objetivo de garantizar protección tomando como eje la prevención. Por ello, además de la supervisión de las ART, ella sume integralmente las responsabilidades en materia de generación de normas y control de las condiciones y medio ambiente de trabajo. La creación de la SRT no implica la generación de nuevas estructuras en el ámbito del sector público, ya que reemplaza a la Dirección Nacional de Higiene y Seguridad en el Trabajo. Por otra parte su financiamiento, al provenir de la tasa prevista en la Ley de Entidades de Seguro, tampoco genera mayores erogaciones, si no solo la reasignación de los recursos que actualmente aportan las aseguradoras.

El financiamiento de las prestaciones a cargo de las ART proviene de una contribución patronal. La alícuota no es homogénea entre los empleadores sino que se fija en función de los riesgos generados. Tal como lo demuestra la experiencia comparada, la diferenciación de alícuotas introduce señales económicas muy poderosas a favor de mejorar las condiciones de trabajo. Por ello, este esquema de financiamiento representa un componente central en la estrategia que motoriza la LRT para reducir la frecuencia y gravedad de los siniestros.

Para que los precios del seguro reflejen adecuadamente los costos de la siniestralidad (evitando la generación de beneficios extraordinarios), además de incentivar la competencia entre las ART, la ley contempla una serie de mecanismos que promueven transparencia en el mercado. En esa línea se ubica la imposición de que las ART sean instituciones con una finalidad única que ofrezcan un producto standarizado y un régimen de alícuotas que obliga a las ART a predeterminar los precios, reduciendo sus posibilidades de discriminar por causas exógenas a los riesgos del trabajo.

 

VII

 

Como instrumentos de tutela de los créditos de los damnificados, se crean un Fondo de Garantía y un Fondo de Reserva, con supervisión y control la SRT, cuya finalidad es financiar las prestaciones en los supuestos de insuficiencia patrimonial de los empleadores clandestinos o de las ART, respectivamente. En el primer caso se prevén diversas fuentes de financiamiento mientras que el Fondo de Reserva se constituye con recursos aportados por las propias ART.

Este tipo de instrumentos, que reconocen antecedentes tanto en la legislación nacional como en el derecho comparado, permite apartar a los trabajadores damnificados del riesgos de insolvencia de las ART o de los empleadores. Si bien la LRT apunta incentivos y resguardos que reducen los riesgos de insolvencia, es necesario contemplar un mecanismo que cubra estas situaciones excepcionales.

De esta manera, se garantiza, cualesquiera sean las circunstancias, la efectiva cobertura de los trabajadores que sufren las consecuencias de un siniestro laboral.

 

VII

 

Según ya se ha anticipado, la LRT incorpora la prevención como el eje central en el tratamiento de los riesgos del trabajo. De allí que su principal objetivo sea el mejoramiento de las condiciones y medio ambiente de trabajo. Si bien todo el diseño de la LRT está orientado en este sentido, se puede identificar en la estrategia principal una doble vía: la creación de incentivos económicos y el perfeccionamiento del sistema de control.

En el primer caso, el punto básico es converger a una estructura de cotizaciones que refleje los reales costos de la siniestralidad. Con relación a los controles, la LRT apunta a rediseñar la normativa que regula las condiciones y el medio ambiente de trabajo, con un criterio que combine de la mejor manera posible el objetivo protectorio con las limitaciones que tienen las realidades geográficas y sectoriales que exteriorizan la estructura productiva del país. Además en función de una normativa adaptada al contexto, adquiere eficacia fortalecer la fiscalización. Para ello, la LRT cuenta no solo con la infraestructura de la SRT (que por su institucionalidad presenta una mayor flexibilidad que la administración pública central) sino con la activa participación de las ART. La incorporación de éstas en el rol fiscalizador representa un paso novedoso que potencia los controles sobre las empresas.

En función de las malas condiciones y medio ambiente de trabajo que se observa en una gran cantidad de empresas, la LRT incorpora también una estrategia gradual de mejoramiento. A partir de pautas fijadas en un Plan de Mejoramiento, con fiscalización de las ART y de la SRT, la idea es facilitar con plazos prudenciales y apoyo financiero la reconversión de las instalaciones de las empresas.

 

IX

 

Según surge de los lineamientos generales expuestos, la LRT se inserta como un subsistema de la seguridad social que se integra armónica y complementariamente con otros institutos-fundamentalmente la legislación de higiene y seguridad en el trabajo y el sistema de jubilaciones y pensiones- con el objeto de proveer al trabajador una protección integral frente a los riesgos del trabajo.

La LRT constituye así un sistema de prevención y reparación específico de los riesgos originados en el trabajo. Consecuente con este rasgo, en el diseño de sus instrumentos tutelares se toman como punto referencial básico las necesidades que enfrenta el damnificado. Dada la especialidad de éstas se desechan criterios generales propios de la normativa civil y se introduce un conjunto de prestaciones cuidadosamente adaptadas a la problemática laboral.

El tratamiento del siniestro laboral en forma exclusiva a través de la LRT y la consecuente exclusión de su tutela en el ámbito civil se fundamentan en argumentos. Primero, la LRT supone la introducción en el sistema jurídico argentino de una novedad en el campo de la tutela de la integridad psicofísica de los trabajadores, que integra la prevención con la reparación y la rehabilitación y ésta, a su vez, con la recalificación y la reinserción laboral. En otras palabras, incorpora un diseño prestacional a las necesidades específicas del trabajador. Esto impide una comparación lineal con las nociones tradicionales- e incompatibles con los objetivos de la LRT-  de la mera reparación económica de los daños psicofísicos. En segundo lugar, contemplar la posibilidad de opción para acceder a una reparación a través del derecho común introduciría un componente de alta incertidumbre que, no sólo no mejoraría la protección del trabajador, sino, además, perturbaría la gestión del sistema afectando su viabilidad operativa.

De todas formas, las notas diferenciadoras de la LRT no permiten sustentar un aval-ni menos aún un estímulo- a conductas dolosas del empleador. En esta inteligencia, se admite que, cuando el evento dañoso es causado por dolo del empleador, el damnificado pueda reclamar una reparación al amparo de las normas civiles de las que, lógicamente, se reducirán las prestaciones que él haya recibido de acuerdo con la LRT, y a las que , para efectuar aquel reclamo, no deberá-ni podrá- renunciar.

 

X

 

Otro de los instrumentos complementarios del sistema, y síntesis de su origen consensuado, es el Comité Consultivo Permanente, integrado por representantes del Gobierno y de los actores sociales, con funciones consultivas en las materias medulares de la LRT, en algunas de las cuales, con dictámenes de carácter vinculante.

La creación de este Comité refleja, en lo profundo, el sentido último de esta ley: otorgar a los trabajadores una protección integral frente a los trabajadores una protección integral frente a los riesgos del trabajo, adecuada a las posibilidades concretas de las empresas argentinas y compatible con el programa de reformas estructurales y de modernización en curso de ejecución.

El proyecto de ley que se eleva a consideración del H. Congreso pretende responder así, con equidad, equilibrio y sentido de la realidad, a las necesidades que plantea la protección frente a los riesgos del trabajo.

Dios guarde a Vuestra Honrabilidad.

 

MENEM – José A. Caro Figueroa – Domingo F. Cavallo

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